2026年1月1日，《山東省民用無人駕駛航空器公共安全管理辦法》（以下簡稱《辦法》）將正式施行，這一地方規(guī)章的落地，不僅是對國務院、中央軍委《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》的細化延伸，更成為我國低空經濟從“野蠻生長”邁向“規(guī)范發(fā)展”的重要縮影。在低空經濟被連續(xù)兩年寫入政府工作報告、2025年市場規(guī)模預計突破1.5萬億元的產業(yè)背景下，山東以問題為導向構建的全鏈條監(jiān)管體系，既為破解“黑飛”“擾航”等安全痛點提供了地方方案，也為平衡產業(yè)發(fā)展與公共安全探索了可行路徑。

一、政策出臺的現(xiàn)實邏輯：回應產業(yè)發(fā)展的雙重訴求

山東作為我國民用無人駕駛航空器產業(yè)應用大省，近年來在農業(yè)植保、物流配送、應急救援等領域的無人機應用規(guī)模持續(xù)擴大，但伴隨產業(yè)繁榮而來的是日益凸顯的安全管理矛盾。山東省公安廳副廳長徐磊在新聞發(fā)布會上指出的“管理職責不清晰、監(jiān)管機制不健全、執(zhí)法依據(jù)不充分”三大痛點，正是當前全國低空經濟發(fā)展面臨的共性問題。數(shù)據(jù)顯示，2024年全國范圍內因無人機“黑飛”引發(fā)的擾航事件超300起，其中多起導致機場航班延誤，直接經濟損失累計達2.1億元，公共安全與產業(yè)發(fā)展之間的張力逐漸顯現(xiàn)。 從行業(yè)發(fā)展維度看，傳統(tǒng)監(jiān)管模式已難以適配低空經濟的創(chuàng)新需求。一方面，群眾對低空飛行的需求日益多元化，從個人娛樂飛行到商業(yè)應用場景不斷拓展，而原有審批流程繁瑣、服務效能不足的問題，導致合法飛行需求難以得到及時滿足；另一方面，電子商務平臺銷售的無人機產品質量參差不齊，部分產品未按規(guī)定設置識別碼、未符合無線電頻率使用標準，從源頭埋下安全隱患。據(jù)山東省市場監(jiān)管部門調研，2025年全省電商平臺銷售的無人機產品中，約15%存在不符合強制性國家標準的問題，而未進行實名登記的飛行器占比更高達23%，這些數(shù)據(jù)成為《辦法》聚焦源頭管控的重要依據(jù)。 在此背景下，山東新規(guī)的出臺形成了“問題導向”與“目標導向”的雙重契合。作為銜接上位法與地方實踐的關鍵載體，《辦法》既回應了當前安全監(jiān)管的緊迫需求，也為山東低空經濟產業(yè)發(fā)展劃定了“安全紅線”與“發(fā)展綠線”。這種制度設計與國家戰(zhàn)略形成深度呼應——2023年中央經濟工作會議將低空經濟列為戰(zhàn)略性新興產業(yè)，2025年多地加快推進低空經濟產業(yè)園建設，而山東通過明確部門職責、規(guī)范飛行行為、完善監(jiān)管平臺等舉措，為產業(yè)健康發(fā)展筑牢了制度根基。

二、制度設計的核心突破：構建全鏈條安全管理體系

《辦法》通過6章39條的系統(tǒng)設計，構建起覆蓋“生產-銷售-飛行-監(jiān)管-處置”全鏈條的安全管理框架，其創(chuàng)新亮點集中體現(xiàn)在四個維度，形成了具有山東特色的低空安全治理模式。

在部門協(xié)同機制方面，《辦法》打破了傳統(tǒng)監(jiān)管的“條塊分割”困境。第十條明確劃分了公安機關、交通運輸部門、工業(yè)和信息化部門的核心職責：公安機關負責防范處置違規(guī)飛行活動，交通運輸部門統(tǒng)籌低空基礎設施建設與空域管理，工信部門監(jiān)督產品識別碼與無線電頻率使用。這種“分工明確、協(xié)同聯(lián)動”的機制，解決了此前多部門監(jiān)管權責交叉或監(jiān)管空白的問題。例如，針對無人機違規(guī)飛行事件，將由公安機關牽頭處置，交通運輸部門同步提供空域數(shù)據(jù)支持，工信部門協(xié)助追溯產品源頭，形成“發(fā)現(xiàn)-處置-溯源”的閉環(huán)管理，這一模式較傳統(tǒng)單一部門執(zhí)法效率提升約40%。

在飛行行為規(guī)范方面，《辦法》實現(xiàn)了“正向引導”與“反向禁止”的雙重約束。第十五條細化了10項行為規(guī)范，涵蓋持證飛行備查、安全飛行準備、保持安全間隔等關鍵環(huán)節(jié)，為飛行主體提供了清晰的操作指引；第十六條則明確9項禁止行為，包括違規(guī)飛行、違法拍攝、投放違法宣傳品等，尤其針對無人機“黑飛”高發(fā)場景作出針對性規(guī)定。值得注意的是，《辦法》對“異常情況報告義務”的強調，要求飛行主體在遇到設備故障、空域沖突等突發(fā)情況時，需第一時間向監(jiān)管平臺報備，這一規(guī)定為快速處置安全隱患提供了制度保障。據(jù)測算，規(guī)范的異常情況報告機制可使應急處置響應時間縮短至15分鐘以內，較此前平均響應時間提升50%。 在**全鏈條監(jiān)管技術支撐**方面，《辦法》推動低空管理從“人工監(jiān)管”向“智能監(jiān)管”轉型。明確要求建立低空飛行管理服務平臺，實現(xiàn)對無人機從生產、銷售、租賃到實名登記、投保的全流程動態(tài)監(jiān)管。這一平臺將與國家無人駕駛航空器一體化監(jiān)管平臺（UOM）對接，整合空域數(shù)據(jù)、飛行計劃、設備信息等核心數(shù)據(jù)，形成“空天地一體化”的監(jiān)管網絡。同時，針對電商平臺銷售環(huán)節(jié)，《辦法》強化源頭管控，要求經營者履行進貨查驗、核驗登記義務，確保銷售產品合法合規(guī)。這一舉措將有效遏制“三無”無人機流入市場，預計可使不合格產品銷售占比下降至5%以下。

在法律責任界定方面，《辦法》實現(xiàn)了“懲戒與教育”的有機結合。對使用不符合標準無人機飛行的行為，明確由公安機關責令停止飛行，并根據(jù)情節(jié)輕重處以不同處罰；同時，針對公職人員“不依法履職或濫用職權”的行為，規(guī)定了依紀依法追責問責機制，形成了對監(jiān)管者與被監(jiān)管者的雙重約束。這種“雙向問責”機制，既保障了法規(guī)的剛性執(zhí)行，也防止了監(jiān)管權力的濫用，為低空經濟發(fā)展營造了公平公正的制度環(huán)境。

三、行業(yè)發(fā)展的實踐啟示：平衡安全與發(fā)展的辯證關系

山東無人機新規(guī)的出臺，不僅為地方低空經濟監(jiān)管提供了操作樣本，更對全國范圍內破解“安全與發(fā)展”的平衡難題具有重要啟示意義。在低空經濟成為萬億級新賽道的背景下，如何通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)“安全兜底”與“創(chuàng)新賦能”的協(xié)同，成為行業(yè)發(fā)展的核心命題。 從**地方實踐與國家戰(zhàn)略銜接**的角度看，山東《辦法》的探索為上位法實施細則落地提供了參考。2023年國務院、中央軍委公布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》確立了全鏈條安全管理制度，但在地方執(zhí)行層面仍需結合區(qū)域實際細化。山東作為工業(yè)大省和農業(yè)大省，無人機在工業(yè)巡檢、農業(yè)植保等領域的應用場景豐富，《辦法》中針對這些場景的監(jiān)管規(guī)定，如農業(yè)植保飛行的空域報備流程、工業(yè)巡檢無人機的設備標準等，為其他省份提供了可復制的經驗。這種“國家立法+地方細化”的模式，將推動我國低空經濟監(jiān)管體系形成“頂層設計與基層實踐”的良性互動。

從產業(yè)發(fā)展與安全監(jiān)管協(xié)同的角度看，山東新規(guī)驗證了“安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障”這一辯證關系。一方面，通過明確的監(jiān)管規(guī)則，降低了企業(yè)合規(guī)成本與運營風險，例如低空飛行管理服務平臺的建立，可使企業(yè)飛行計劃審批時間縮短至1個工作日以內，較此前平均審批時間減少3個工作日，顯著提升了運營效率；另一方面，規(guī)范的市場環(huán)境將吸引更多優(yōu)質企業(yè)入局，推動產業(yè)集聚發(fā)展。據(jù)山東省工信部門預測，《辦法》實施后，全省無人機相關企業(yè)數(shù)量有望在三年內增長50%，形成涵蓋研發(fā)、制造、運營的完整產業(yè)鏈，帶動就業(yè)超10萬人。 從**技術創(chuàng)新與制度創(chuàng)新融合**的角度看，山東的實踐凸顯了“軟基建”與“硬基建”同步推進的重要性。《辦法》不僅關注無人機硬件產品的標準規(guī)范，更重視低空交通管理軟件系統(tǒng)、數(shù)據(jù)服務平臺等“軟基建”建設，這種“軟硬結合”的思路與深圳、上海等地的低空經濟發(fā)展經驗形成呼應。例如，深圳開發(fā)的全球首個智能融合低空系統(tǒng)（SILAS）、上海推進的“低空+軌道”空鐵聯(lián)運項目，均體現(xiàn)了技術與制度的協(xié)同創(chuàng)新。山東通過構建低空飛行管理服務平臺，將進一步推動5G-A通信、北斗導航等技術在低空監(jiān)管中的應用，為技術創(chuàng)新提供場景支撐，形成“制度引導技術、技術完善制度”的正向循環(huán)。

四、未來展望：從安全監(jiān)管到產業(yè)賦能的進階之路

隨著《辦法》2026年元旦起正式實施，山東低空經濟發(fā)展將進入“規(guī)范提質”的新階段，但要實現(xiàn)從“安全監(jiān)管”到“產業(yè)賦能”的跨越，仍需在三個方面持續(xù)發(fā)力，推動低空經濟成為區(qū)域經濟高質量發(fā)展的新引擎。 其一，強化政策宣貫與行業(yè)培訓，提升市場主體合規(guī)意識。《辦法》實施初期，需通過政府部門、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)聯(lián)動的方式，開展多形式、全覆蓋的政策解讀活動，重點針對無人機運營商、電商平臺、個人飛行愛好者等群體，普及飛行規(guī)范與法律責任。可借鑒美團無人機在深圳、上海等地的運營經驗，推動企業(yè)建立內部培訓體系，培養(yǎng)專業(yè)的飛行管理人才，確保法規(guī)要求落地見效。 其二，推動基礎設施與場景應用協(xié)同發(fā)展。在完善低空飛行管理服務平臺的基礎上，加快通用機場、無人機起降場、充換電網絡等基礎設施建設，將其納入國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌布局。同時，結合山東產業(yè)特色，拓展“低空+農業(yè)”“低空+物流”“低空+應急”等應用場景，例如在膠東半島推進無人機海鮮冷鏈配送試點，在魯西地區(qū)開展農業(yè)植保規(guī)模化應用，以場景創(chuàng)新帶動產業(yè)升級。 其三，加強區(qū)域協(xié)同與全國聯(lián)動。山東可與京津冀、長三角等低空經濟發(fā)展先行地區(qū)建立合作機制，共享監(jiān)管數(shù)據(jù)、互認飛行資質，探索跨區(qū)域低空航線網絡建設。同時，積極參與國家低空經濟標準制定，推動山東經驗上升為國家標準，為全國低空經濟發(fā)展貢獻“山東智慧”。 從全國視角看，山東無人機新規(guī)的實踐表明，低空經濟的健康發(fā)展既需要技術創(chuàng)新的“引擎”，也需要制度創(chuàng)新的“護航”。隨著各地低空經濟政策的陸續(xù)出臺，我國將逐步構建起“國家統(tǒng)籌、地方細化、行業(yè)自律、企業(yè)合規(guī)”的治理體系，推動低空經濟從“萬億藍海”邁向“高質量發(fā)展”，為新質生產力培育提供重要支撐。在這一進程中，山東的探索無疑為行業(yè)發(fā)展提供了重要參考，其通過制度創(chuàng)新破解安全難題、賦能產業(yè)發(fā)展的實踐，將成為我國低空經濟治理體系建設的生動樣本。